Chapitre 20Les comités

Types de comités et mandats

La Chambre des communes dispose d’un vaste système de comités. Il existe plusieurs types de comités : les comités permanents, les comités mixtes permanents, les comités législatifs, les comités spéciaux, les comités mixtes spéciaux et les sous-comités⁶¹. La nature de leur composition, les mandats que la Chambre leur donne de même que leur longévité sont des éléments qui les différencient les uns des autres. La figure 20.1, « Le système de comités de la Chambre des communes », illustre les différents types de comités et certaines de leurs caractéristiques.

Comités permanents

La plus grande partie des activités des comités incombe aux comités permanents, ce qui explique leur nombre important, la variété des études qui leur sont confiées et le fait qu’ils reviennent de session en session puisque leur existence est consignée dans le Règlement. Composés de 10 députés représentant tous les partis reconnus à la Chambre, ces comités jouent un rôle crucial dans l’examen des mesures législatives et dans la surveillance des activités gouvernementales⁶².

Comme en témoigne la figure 20.2, « Liste des comités permanents et mixtes permanents », leurs noms et leurs mandats rejoignent, sauf exception, les principales sphères d’activité du gouvernement fédéral. Ils n’en reflètent toutefois pas de manière fidèle la structure administrative⁶³. Les comités permanents se divisent en trois grandes catégories : 1) les comités chargés de surveiller un ou plusieurs ministères ou organismes fédéraux ; 2) les comités s’occupant de questions reliées à l’administration de la Chambre, à sa procédure ou à celle de ses comités ; 3) les comités aux compétences transversales qui s’intéressent à des questions d’intérêt pour tout l’appareil gouvernemental⁶⁴. Ces derniers peuvent collaborer avec d’autres comités afin de mener à bien leur mandat.

Comités permanents

Accès à l’information, protection des renseignements personnels et éthique

Affaires autochtones et du Nord

Affaires étrangères et développement international

Agriculture et agroalimentaire

Anciens combattants

Citoyenneté et immigration

Commerce international

Comptes publics

Condition féminine

Défense nationale

Environnement et développement durable

Finances

Industrie, sciences et technologie

Justice et droits de la personne

Langues officielles

Opérations gouvernementales et prévisions budgétaires

Patrimoine canadien

Pêches et océans

Procédure et affaires de la Chambre

Ressources humaines, développement des compétences, développement social et condition des personnes handicapées

Ressources naturelles

Santé

Sécurité publique et nationale

Transports, infrastructure et collectivités

Comités mixtes permanents

Bibliothèque du Parlement

Examen de la réglementation

* Tel qu’il est prévu dans le Règlement de la Chambre des communes

Mandat général

À l’exception de quelques comités permanents et des comités mixtes permanents, le Règlement prévoit un mandat général pour l’ensemble des comités permanents⁶⁵. Ceux-ci sont autorisés à mener des études et à présenter des rapports à la Chambre sur toutes questions reliées au mandat, à l’organisation, à l’administration et au fonctionnement des ministères qui leur sont confiées par la Chambre. Plus particulièrement, ils peuvent étudier en vue d’en faire rapport :

• les textes législatifs liés aux ministères qui leur sont confiés ;
• les objectifs des programmes et politiques desdits ministères et l’efficacité de leur mise en œuvre ;
• les plans de dépenses à court, moyen et long terme des ministères et l’efficacité de leur mise en œuvre ;
• l’analyse de la réussite des ministères en fonction de leurs objectifs.

En sus de ce mandat général, la Chambre renvoie régulièrement à ses comités permanents d’autres questions à examiner, comme les projets de loi, les Budgets des dépenses, les nominations par décret, les documents déposés à la Chambre en vertu d’une loi et les questions particulières que la Chambre souhaite faire étudier⁶⁶. Pour chacun de ces éléments, la Chambre sélectionne le comité le plus approprié en fonction des mandats des comités permanents.

Mandats spécifiques

Le Règlement prévoit des mandats spécifiques pour certains comités permanents, à l’intérieur desquels ces comités peuvent mener des études et faire rapport :

• Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre s’occupe notamment des questions relatives à l’élection des députés ; à l’administration de la Chambre et à la prestation de services et d’installations aux députés⁶⁷ ; de l’étude de l’efficacité, de l’administration et du fonctionnement des opérations relevant à la fois de la Chambre et du Sénat, à l’exclusion de la Bibliothèque du Parlement ; de la révision du Règlement de la Chambre des communes ainsi que de ses procédures et pratiques, en plus de celles de ses comités⁶⁸ ; des affaires relatives aux projets de loi d’intérêt privé ; de la revue des pratiques de radiodiffusion et de télédiffusion des travaux de la Chambre et de ses comités ; du Code régissant les conflits d’intérêts des députés ; de l’étude du rapport annuel du commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique en ce qui concerne les responsabilités de ce dernier en vertu de la Loi sur le Parlement du Canada ; et du Code de conduite pour les députés : harcèlement sexuel⁶⁹. Ce comité agit également comme comité de sélection pour recommander les membres de tous les comités permanents et comités législatifs, ainsi que les députés représentant la Chambre aux comités mixtes permanents⁷⁰. Il régit aussi la priorité d’utilisation des salles de réunions de comités⁷¹ et joue un rôle dans la désignation des affaires émanant des députés qui sont votables ou non votables⁷².
• Le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration se charge notamment de la surveillance de la mise en œuvre des principes de la politique fédérale de multiculturalisme dans l’ensemble du gouvernement du Canada⁷³.
• Le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires dispose d’un très vaste mandat⁷⁴ qui comprend entre autres : l’étude de l’efficacité, de l’administration et du fonctionnement des ministères et agences gouvernementales centraux ainsi que l’examen de leurs plans opérationnels et de dépenses ; l’étude des budgets de programmes dont la prestation est assurée par plus d’un ministère ou organisme ; l’analyse de l’efficacité et de l’administration des activités du gouvernement reliées à l’utilisation des nouvelles technologies en matière d’information et de communication ; et la revue du processus d’examen des prévisions et crédits budgétaires par les comités parlementaires.
• Le Comité permanent des ressources humaines, du développement des compétences, du développement social et de la condition des personnes handicapées a pour mandat spécifique la formulation, la promotion, le contrôle et l’évaluation des initiatives visant l’intégration sociale et l’égalité des personnes handicapées⁷⁵, entre autres choses.
• Le Comité permanent de la justice et des droits de la personne étudie notamment les rapports de la Commission canadienne des droits de la personne⁷⁶.
• Le Comité permanent des langues officielles se penche entre autres sur les politiques et les programmes de langues officielles, y compris les rapports annuels du commissaire aux langues officielles⁷⁷. Le mandat de ce comité découle d’une disposition législative exigeant qu’un comité d’une des deux chambres, ou des deux, soit chargé spécialement de suivre l’application de la Loi sur les langues officielles et la mise en œuvre de certains rapports présentés en vertu de cette loi⁷⁸.
• Le Comité permanent des comptes publics a notamment la responsabilité d’étudier les comptes publics du Canada et les rapports du vérificateur général du Canada⁷⁹.
• Le Comité de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique examine notamment l’efficacité, l’administration, le fonctionnement ainsi que les plans opérationnels et de dépenses des bureaux de quatre hauts fonctionnaires du Parlement, à savoir le commissaire à l’information, le commissaire à la protection de la vie privée, le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique et le commissaire au lobbying. Il étudie également leurs rapports, bien qu’il s’agisse, dans le cas du commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, des rapports sur les responsabilités que lui impose la Loi sur le Parlement du Canada concernant les titulaires de charge publique ainsi que des rapports déposés en application de la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels. En collaboration avec les autres comités permanents, ce comité dispose également du mandat d’étudier tout projet de loi, toute réglementation fédérale ou toute disposition du Règlement de la Chambre des communes qui a une incidence sur ses principaux domaines de responsabilité : l’accès à l’information, la protection des renseignements personnels et les normes éthiques des détenteurs de charge publique. Le Comité peut aussi formuler des propositions d’initiative dans ces domaines et promouvoir, contrôler et évaluer lesdites initiatives⁸⁰.
• Le Comité permanent des finances est habilité à étudier les propositions concernant la politique budgétaire du gouvernement⁸¹.

Comités mixtes permanents

En plus des comités permanents, il existe deux comités mixtes permanents : le Comité mixte permanent de la Bibliothèque du Parlement et le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation⁸². Ces comités sont dits « mixtes », puisqu’ils sont composés de députés, mais aussi de sénateurs. En outre, contrairement aux comités permanents, leur nombre de membres est variable⁸³. Constitués à chaque session parlementaire, leur existence est prévue par des lois en plus d’être confirmée par le Règlement de la Chambre des communes et celui du Sénat⁸⁴.

Il incombe au Comité mixte permanent de la Bibliothèque du Parlement d’examiner l’efficacité, l’administration et le fonctionnement de la Bibliothèque du Parlement, qui est au service du Sénat et de la Chambre des communes⁸⁵. Le mandat de ce comité découle d’une disposition législative qui fait relever la Bibliothèque du Parlement de l’autorité des présidents du Sénat et de la Chambre, précisant qu’ils doivent se faire assister en cela par un comité mixte⁸⁶. Au début de chaque session, le Comité se fait habituellement confirmer son mandat en présentant un rapport à ce sujet à chacune des chambres, lequel est habituellement adopté⁸⁷.

Le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation⁸⁸ a pour mandat l’étude et l’examen des textes réglementaires⁸⁹. Ce mandat est énoncé en partie dans le Règlement⁹⁰ et en partie dans la Loi sur la révision et la codification des textes législatifs et la Loi sur les textes réglementaires⁹¹. Au début de chaque session, le Comité présente, lui aussi, un rapport sur l’étude du processus de réglementation qui propose un mandat plus détaillé. Lorsque le rapport est adopté par la Chambre des communes et le Sénat, le mandat ainsi proposé devient un ordre de renvoi au Comité pour le reste de la session⁹².

Comités législatifs

Les comités législatifs sont des comités ponctuels créés par la Chambre des communes dans l’unique but d’étudier des projets de loi ou d’en élaborer⁹³. Ils ne reviennent donc pas de session en session comme les comités permanents et mixtes permanents. En fait, ils sont établis au besoin par la Chambre par l’adoption d’une motion proposant un ordre de renvoi⁹⁴ et ils cessent d’exister dès que leur rapport sur le projet de loi est présenté à la Chambre. Ils sont composés d’au plus 15 députés qui proviennent de tous les partis politiques reconnus à la Chambre, auxquels s’ajoute le président du comité⁹⁵.

Leur mandat est limité à faire étude et enquête sur le projet de loi que la Chambre leur a renvoyé et à en faire rapport avec ou sans amendement⁹⁶. Ils ne peuvent étudier une question qui outrepasse les dispositions du projet de loi⁹⁷ et ils ne peuvent soumettre des observations ou des recommandations dans le cadre d’un rapport de fond à la Chambre⁹⁸. Toutefois, si la Chambre leur a confié l’élaboration d’un projet de loi, ils sont autorisés, conformément au Règlement, à faire rapport des principes, de l’étendue et des dispositions générales du projet de loi en plus de son libellé, le cas échéant⁹⁹.

Comités spéciaux

Les comités spéciaux, tout comme les comités législatifs, sont des comités ponctuels créés par la Chambre au besoin. Cependant, contrairement aux comités législatifs, ils ne sont généralement pas chargés d’étudier un projet de loi¹⁰⁰, mais plutôt d’approfondir, au moyen d’une enquête, une question à laquelle la Chambre accorde une importance particulière¹⁰¹. Chaque comité spécial est créé par un ordre de renvoi de la Chambre. Cette motion définit habituellement le mandat du comité spécial et peut comprendre d’autres dispositions sur ses pouvoirs, sa composition (le nombre de membres varie, mais ne peut dépasser 15) et l’échéance de présentation du rapport final à la Chambre¹⁰². La teneur de la motion varie d’un cas à l’autre selon la tâche particulière confiée au comité. Les comités spéciaux cessent d’exister lorsqu’ils présentent leur rapport final¹⁰³.

Comités mixtes spéciaux

Les comités mixtes spéciaux sont créés aux mêmes fins qu’un comité spécial, c’est-à-dire pour étudier des questions d’une grande importance. Ils sont toutefois composés de députés et de sénateurs. Ils sont mis sur pied par un ordre de renvoi de la Chambre et un autre du Sénat.

La chambre qui souhaite prendre l’initiative d’un comité mixte spécial adopte une motion tendant à établir ce comité et y joint une disposition invitant l’autre chambre à participer aux travaux du comité proposé¹⁰⁴. Cette motion comprend également toutes les instructions destinées au comité ainsi que la liste des pouvoirs qui lui sont délégués. Elle peut aussi désigner les membres du comité qui représenteront la chambre¹⁰⁵ ou préciser les modalités par lesquelles ils seront choisis¹⁰⁶.

Les décisions de la première chambre au sujet de la composition, du mandat et des pouvoirs du comité mixte proposé sont communiquées par message à l’autre chambre. Les deux chambres doivent d’abord s’entendre sur le mandat et les pouvoirs du comité, ainsi que sur les instructions à lui donner, pour que celui-ci puisse être créé. Une fois reçue la demande de participer à un comité mixte, l’autre chambre adopte donc, si elle le souhaite, une motion tendant à établir le comité spécial. Elle y ajoute habituellement une disposition tendant à informer la chambre d’origine qu’elle accède à sa demande¹⁰⁷. Une fois la première chambre informée de l’accord de la deuxième chambre, le comité peut être organisé. Un comité mixte spécial cesse d’exister lorsqu’il a présenté son rapport final aux deux chambres.

Le mandat d’un comité mixte spécial est contenu dans l’ordre de renvoi qui établit le comité. Dans le passé, des comités mixtes spéciaux ont été mis sur pied pour étudier des questions comme la garde des enfants¹⁰⁸, la défense¹⁰⁹, la politique étrangère¹¹⁰, un code de conduite pour les députés et les sénateurs¹¹¹, la réforme du Sénat¹¹² et l’aide médicale à mourir¹¹³. Des questions constitutionnelles ont souvent été confiées à des comités mixtes spéciaux¹¹⁴. Il est arrivé aussi qu’on charge des comités mixtes spéciaux d’étudier des mesures législatives, soit en les autorisant à élaborer un projet de loi¹¹⁵, soit en leur renvoyant un projet de loi après la deuxième lecture¹¹⁶.

Sous-comités

Les sous-comités sont des groupes de travail qui relèvent de comités existants. Ils sont normalement créés par ces derniers au moyen d’un ordre de renvoi qu’ils adoptent¹¹⁷. Ils peuvent aussi, quoique plus rarement, être créés directement par la Chambre des communes¹¹⁸. Leur existence peut être également prévue et consignée dans le Règlement¹¹⁹.

La création de sous-comités vise habituellement à soulager les comités parlementaires de tâches de planification et d’administration ou encore de questions d’importance relevant de leur mandat¹²⁰. Un sous-comité sera en mesure de consacrer toute l’attention nécessaire au mandat qui lui est confié, alors que le comité dont il relève est susceptible d’être aux prises avec un programme chargé et des priorités concurrentes. Les sous-comités ont généralement un niveau d’activité moins élevé que les comités dont ils relèvent, mais il arrive parfois qu’ils soient tout aussi occupés. Hormis les cas où ils sont créés par la Chambre ou prévus par le Règlement, il n’y a aucune obligation pour un comité parlementaire de créer des sous-comités ; la décision à cet effet appartient entièrement à ses membres¹²¹.

À moins que ce ne soit déjà prévu par le Règlement, il revient au comité qui crée le sous-comité — ou à la Chambre si c’est elle qui pose le geste — de définir dans un ordre de renvoi le mandat, la composition (le nombre de membres varie), les pouvoirs et les autres conditions, le cas échéant, qui régiront les travaux de ce sous-comité¹²². Selon les cas et le type de mandat accordé, le sous-comité existera aussi longtemps que le comité principal ou cessera d’exister lorsque sa tâche sera terminée.

Ce ne sont pas tous les types de comités qui peuvent créer des sous-comités. En vertu du Règlement, les comités permanents (y compris, en ce qui concerne la Chambre, les comités mixtes permanents) peuvent le faire¹²³. En pratique, une majorité d’entre eux établissent un sous-comité du programme et de la procédure, appelé communément « comité directeur », afin de les aider à planifier leurs travaux¹²⁴. Les comités législatifs ne sont autorisés par le Règlement qu’à créer de tels comités directeurs¹²⁵. Les comités spéciaux ne peuvent mettre sur pied des sous-comités que s’ils ont été autorisés à le faire par la Chambre (et par le Sénat dans le cas d’un comité mixte spécial)¹²⁶.

Une fois qu’ils sont créés, les sous-comités mènent leurs propres travaux à l’intérieur du mandat qui leur a été conféré. Ils sont alors libres d’adopter des règles pour régir leurs travaux, toujours dans le respect du cadre établi par leur comité principal¹²⁷. Les sous-comités sont habilités à faire rapport non pas à la Chambre, mais à leurs comités principaux dans le cas de résolutions, motions ou rapports qu’ils souhaitent faire adopter par leur comité principal¹²⁸. Dans le cas des comités directeurs, leurs propositions relatives à l’organisation des travaux du comité doivent également être entérinées par ce dernier pour être mises en œuvre¹²⁹. Tout cela se fait par l’adoption d’un rapport par le sous-comité concerné et sa présentation au comité principal dont le sous-comité dépend¹³⁰. À moins que la Chambre ou les comités en décident autrement, les comités principaux peuvent modifier les rapports de leurs sous-comités avant de les adopter¹³¹.

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